农村公共品供给问题研究__墨水学术,论文发表,发表论文,职称论文,

所属栏目：农业经济论文范文发布时间：2011-02-25浏览量:197

副标题#e#内容提要：无论是城市还是农村，基本公共品都是生产和生活所必需的。与城市地区相比，我国农村公共品缺位表现在很多方面，甚至基本的公共品也十分缺乏。这种状况的出现，既是自然原因造成的，又与政府执行的多项制度直接相关。改变农村公共品严重缺位现状，从短期看，需要进行制度变迁，通过对当前农村行政管理制度进行创新，建立一种新型的委托代理关系，为农村公共品的建设提供制度保障；从长期看，需要在农村地区的凝聚效应形成以后，通过市场机制解决准公共品的供给问题。
　　
　　关键词：农村公共品供给与偏好行政管理制度创新凝聚效应
　　
　　一、公共品释义
　　相对于私人产品而言，公共品是指具有很强外溢性、享用的非排他性和非竞争性产品。有关农村公共品的含义，国内现有文献中比较倾向的观点，是将与农民生产、生活相关的非竞争性、非排他性产品看作农村公共品。本文所研究的公共品除了上述含义之外，还有一些特殊的含义。为了便于研究，首先就公共品的概念作如下界定：
　　1．公共品种类：包括有形公共品和无形公共品。前者是指各类典型的公共品。后者主要是由于制度原因而形成的公共品。在相关的制度规则下，无形公共品往往与特定的群体相联，制度覆盖下的人们享受公共品相互之间不存在排他性，但对于制度以外的群体则完全存在排他性，如社会保障制度(社会福利制度)。
　　2．无形的公共品不是独立存在的，而是因为制度的实施而产生，总是与享受公共品的特定群体和特定区域直接相联，只有这些特定区域内的特定人群才可以享有无形公共品。
　　3．公共品的内容方面，不仅包括由某类主体所提供的公共品，还包括人们对公共品的选择与偏好，并且存在着某种表达偏好的机制。
　　二、城乡公共品供给的差异及原因
　　（一）城乡公共品供给的差异
　　建国以来，我国一直实施“城乡分治”的管理制度，决定了城乡不同地区在公共管理方面实行的是不同的体制。在这种管理制度下，城乡地区分别实行不同的公共品供给和管理机制，导致城乡公共品差距明显，主要表现在以下几方面：
　　1．与居民生活直接相关的基本公共品，在城市地区供应比较充裕，提供主体通常是政府，建设资金来自于财政拨款，对于这些公共品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区这些基本公共品较为匮乏，即使有的地方建设了生活所需要的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，并非是以政府为主体通过财政拨款方式向当地居民提供。
　　2．与制度相伴的公共品，城乡地区差距更大。这种无形的公共品主要是指以政府为主体向居民提供的社会保障，包括各种社会保险和社会福利。而这些福利政策都限于县级以上的城市地区，农村并不涵盖在制度的保障之下。
　　3．公共服务体系的健全程度。在城市地区，公共服务体系比较健全，且层次较多，全方位为城市居民提供各种公共服务。同样的服务在农村地区却十分匮乏，不仅缺少多层次的医疗服务和保健，连基本的医疗设施也得不到保障，经济条件和医疗设施的限制，很多农民生病后只能听天由命，定期体检更是一种遥不可及的奢求。其他的公共服务水平在城乡之间的差异也与医疗服务类似。
　　
　　城乡二元经济结构造成不同地区居民收入分配差距明显，而公共品存在上述众多的差异，更拉大了城乡差距，导致城乡经济和社会发展严重不均衡。从长期看，城乡公共品的巨大差异对中国经济的平衡及可持续发展是非常不利的。农村公共品的严重缺乏，严重制约农村居民生活水平的提高。
　　(二)问题的根源
　　经济和社会发展水平的差异，决定了农村公共品不可能象城市公共品那样，拥有一个十分健全的供给与服务体系，并得到完善的制度保障。但实际情况却是：与生活和生产相匹配的基本公共品#p#副标题#e#也严重缺乏，向农村地区提供公共品似乎成了政府部门可有可无的职能。这种情况所以会出现，其根源主要在于以下几方面：
　　1．长期以来实行“城乡分治”的管理制度形成了的城乡二元经济结构，一方面，导致各级政府对农村和农民的利益保障缺乏足够的重视，在农村地区，向农民提供基本的公平也缺少严肃的法律与制度保障；另一方面，基层政府即使具有提供公共品的愿望，但体制分配造成的财力缺乏也成为最大的资金约束。
　　2．农村基层财政困难，资金短缺严重，在新的制度框架下，资金缺乏日益加剧。历史上，由于财权基本上集中在中央财政以及地方的上级财政手中，基层财政仅仅充当一个收钱的机器，缺少固定的资金来源。在新的制度变迁过程中，地方政府在资金方面正面临着更大的困境：农村税费改革、农业税的逐步取消意味着基层政府征收税费的权利以及财源不断地被削弱，而1994年开始实施的分税制基本上没有随着农村税费制度的改革作相应的调整，基层政府税源萎缩的同时，中央财政以及地方财政的上级财政对基层财政的转移支付规模小、不透明、缺乏规范、得不到制度上的保障，使基层财政状况日益恶化已经成为一种普遍现象。基层政府为了解决“吃饭”问题不得不大量隐性或公开负债，向农村地区提供公共品自然成为政府力不能及的事情。
　　3．农村基层政府机构设置不合理，陈旧的地方行政管理机构的设置导致基层财政经常性费用开支规模过大，地方财政不堪负重。很多文献在提供“三农”问题的解决困难时，认为“吃饭”问题给地方财政造成太大的压力，需要通过精简地方行政管理机构，或者上级财政加大对基层财政转移支付力度的方式解决资金缺口，少有文献对基层政府尤其是乡镇级政府存在的合理性提出质疑。
　　4．农村公共品供给不足也有其自然因素。与城市地区相比，农村地域广大，而居住人口相对分散，公共品的提供与享用往往存在着成本收益不对称的现象。以农村道路建设为例，尽管设施完善的公路将为农民的生产、生活带来极大的便利，但道路建设投资额较大，而使用人口主要是特定区域的少数农民，当投资主体缺少投资资金时，很容易出现公共品投资的盲点。
　　三、建立农村公共品供给机制的有效途径
　　农村公共品供应缺乏是由于历史上执行的制度和自然原因造成的，因此，解决农村公共品的供应问题也并非一朝一夕的事情，需要分期着手进行。从短期看，解决农村公共品供给的根本措施还在于政府的制度变迁，包括行政管理制度的创新、当前分税制制度的调整。从长期看，需要制度(法律)保障与人口自然迁徙对公共品需求变化而形成的公共品市场供给机制(笔者称之为“农村凝聚效应”)并重。
　　1．短期解决思路一政策机制与行政管理制度创新。公共品的外部性和非排他性，决定了该类产品市场提供的失灵，只能通过财政预算机制来加以解决。从政府职能角度看，对管辖地区提供公共品也是政府公共事务管理职能的主要表现。在农村地区，基层政府主要职能就是向农村地区提供各种公共服务和公共品，因此，短期内解决农村基本公共品供给问题，需要地方政府的预算投资。
　　由于行政管理体制、分税制以及当前的农村税费改革政策的实施，造成地方基层财政预算赤字缺口较大，在“吃饭财政”已经收不抵支的情况下，要求财政再拿出一笔资金用于公共品的提供，显然勉为其难，而制度变迁又是一个缓慢的过程。在这种状况下，解决农村公共品建设投资对资金的需求问题，唯有的办法就是对当前农村行政管理制度进行改革和创新。借鉴国外行政管理制度的经验，从中国农村地区行政管理制度的成本—收益比较角度出发，可以考虑撤销乡镇级政府和财政，将原来由乡镇级政府应该执行的公共服务和公共品提供职能收归县级政府；公共服务职能由县级相关职能机构执行；县#p#副标题#e#级辖区内不同地区公共品的提供，可以通过建立相应的委托代理关系来实施。这样做不仅可以解决提供基本公共品资金短缺问题，对高质量的提供公共品得到制度上的保障，而且还可以从制度上彻底消除农民额外的缴费负担。
　　2．长期解决之道——凝聚效应(市场机制)。
　　与城市地区相比，农村经济和社会发展较为落后，但劣势也可以转化为优势：由于经济发展相对滞后，使农村地区普遍拥有良好的自然环境和生态环境。农村地区依靠天然的条件、自然环境、适合于居住等优势，对收入水平较高的城市居民产生吸引力，吸引一批城市居民前往农村居住或进行农村生态旅游。自然环境对城市居民产生的吸引力与凝聚力将会在农村地区产生多种商机。获利机会的存在以及从地方经济和社会发展的角度出发，地方政府或民间资本将加大对凝聚地区公共品投入的力度。例如，为了便利居住或旅游所必需的道路、能源、水、电、文化娱乐设施等项目的建设。一旦某一个农村地区凝聚效应形成以后，那么政府对公共品的投资相当部分将为私人的投资所代替，尤其是准公共品项目的投资。在这种状况下，地方政府需要执行的重要职能就是出于对本地资源、环境保护的考虑，需要以法规的方式对私人投资者的投资领域、方式进行约束，并加大监管的力度。
　　参考文献：
　　1，张军，《农村公共物品供给的转型：体制、政策与筹资方式的比较》，载《调研世界》，2003年第4期
　　2，宋洪远等，《中国乡村财政与公共管理研究》，中国财政经济出版社，1999年
　　3，李秉龙、张立承、乔娟、曹洪民的等：《中国农村贫困、公共财政与公共物品》，中国农业出版社，2004年
　　4，吴朝阳、万方：《农村税费改革与农村公共产品供给体制的转变》，载《中央财经大学学报》，2004年第5期
　　5、王玮，《从人均财政收支角度看财政分权的公平性》，载《中国经济问题》，2004年第4期