所属栏目：农业经济论文范文发布时间：2011-02-25浏览量:640
副标题#e# 内容概要：为了推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展。 农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩是当前土地管理的热点，也是促进土地集约高效利用、妥善解决用地供需矛盾的有效手段之一，本文在对当前通过农村建设用地整理，实现减少农村建设用地的同时，增加城镇建设用地相挂钩的经验进行了探讨。并以绍兴县兰亭镇为例进行了实证，提出了“规划范围上的全覆盖”、“规划目标上的城镇地区和农村地区，区别对待”、“科学规划，找准定位”的发展要领，并对其中所出现的问题进行了比较深入剖析的基础上，摸索出切实可行的小城镇建设与农村建设用地整理相挂钩的相关技术方法。并提出了落实小城镇发展的实施政策和保障机制。
【关键词】：小城镇建设 农村建设用地整理 挂钩
1. 探寻小城镇建设发展的背景
国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”。抓好城镇建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，同时一定程度上缓解城镇建设用地供需矛盾的有效途径和手段。在国土资源部的指导下，以认真分析研究土地资源利用情况为基础，扎实开展小城镇建设用地整理挂钩工作，通过试点地区对小城镇建设与土地整理挂钩的方式和方法的探索，逐步摸索出切实可行的小城镇建设与土地整理挂钩的技术路线和技术规范。当前小城镇建设发展背景总的来说主要包括以下三个方面：
1.1 自上而下的拉力——来自国家宏观调控的力量
据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。为了落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，切实做好试点工作，扎实推进农村建设用地整理，促进节约集约用地和城乡统筹发展。国土资源部研究制定的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》指出：挂钩试点工作必须贯彻落实严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用的总要求。建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。
1.2 自下而上的推力——来自小城镇建设发展的力量
改革开放以来，尤其是80年代中期伴随着乡镇企业的蓬勃发展，农村小城镇建设成为我国城镇化建设最具活力的组织部分和主导力量。20年来，农村建制镇的数量扩大了近8倍，发展到了19060多个。目前，我国的农村城镇化正处在加速发展时期。农村小城镇是我国城镇体系中层次最低，数量最大的群体，它处于城市之尾，农村之首，起到连接城市经济和农村经济桥梁的作用。中国未来城市的城市化发展道路，可能的选择方案将是走总体城市化与农村城市化共同推进的道路，即在发展大中城市的同时，有计划地推行农村城市化，重点建设好一批县城镇和中心镇，使其逐步具有城市功能，成为总体城市化的组成部分。显而易见，没有农村城市化，整体城市化将难以实现。因此，加快农村小城镇建设既是整体城市化的重要组成部分，又是其重要推动力量。因此，加快农村小城镇建设具有十分重要的意义。
1.3 多元化的动力——来自经济社会发展的力量
世界发展史表明，工业化和城市化是现代化发展的一般规律。正如马克思在100多年前就指出的，“现代化的历史就是乡村城市化的历史”。在传统农业社会向现代工业社会转变的过程中，经济社会结构也发生着一系列深刻的变化，现代化的工业城市由传统乡村社会一步一步地孕育生长起来。因此，传统农业社会是现代化的发源地。一个传统农业社会占绝对优势的农村或农民大国，其工业化、城市化进程应首先表现为农村工业化和农村城镇化的过程。事实上，发达国家早期工场手工业的迅猛发展，主要发生在广大乡村与从乡村中兴起的新兴城镇中。改革开放前，我国却通过城乡隔离政策，人为地把工业化的主战场放在为数不多的城市中，可以说违反了现代化发展的客观规律，广大农村为此付出了巨大的代价，最终影响了整个国家的现代化进程。而我国80年代以乡镇企业异军突起、小城镇繁荣兴旺为主要标志的农村工业化、城镇化浪潮，实际上是对计划经济时代错误做法的一种矫正，充分体现了经济社会发展的内在规律。
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我国目前不仅有1亿多农业剩余劳动力等待转移，而且数量每年还在增加。理论研究及客观实践已经证明依靠大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力有限。而乡镇企业由于正在发生增长方式的转变，其吸纳劳动力的能力呈下降趋势。在这种情况下，大力发展农村小城镇，可以促进乡镇企业尤其是第三产业的发展，可以有效地转移剩余劳动力。
农村小城镇通过吸纳农业剩余劳动力，使土地相对集中，这为农业适度规模经营和提高劳动生产率创造了前提条件。另外，农村非农产业的进一步发展可以为农业采用先进的、大型的农业机械设备提高机械化水平。同时，小城镇建设为农村职业教育、科技推广应用创造了条件。这将有利于农业生产、管理的科学化。
2、农村建设用地整理研究
2.1土地整理的含义
土地整理是一种土地利用实践活动的过程，其实质是合理组织土地利用。土地整理是依据规划目标，高效率地通过土地所有权和土地用途的变更程序实现规划目的的行为。
一个完整的土地整理含义必须包括优化土地自然条件，调整土地利用关系和改善生态环境等方面。土地整理的基本内涵为；在一定区域内，通过基础设施建设和土地产权调整，达到改善生产条件，提高生活质量和生态环境维护的一项整体性、综合性的土地利用调整措施。土地整理是一项土地利用措施，具有综合性、系统性的特点，达到生产、生活、生态质量改善的三个目的。
2.2农村建设用地整理的内容
农村建设有地整理主要包括两个部分：一是农村居民用地整理；二是农村矿废弃地整理。
（1）农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地资源有序、合理与科学化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。
进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长” 相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。
（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。
3、“挂钩”研究
3.1 “挂钩”的内涵
小城镇建设与农村建设用地整理挂钩就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。
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3.2 “挂钩”的意义
现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区甚至在2000年就已经把规划期到2010年的建设用地指标全部用完。就当前的经济发展过程而言，土地资源特别是耕地资源的消耗是不可避免的，关键在一个“度”。土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。消耗性非农化主要依照经济规律的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。因此，在土地利用的过程中，一要抓住经济规律，引入市场机制；二要进一步转变政府职能，发挥政府的主导性作用。“挂钩政策”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。
3.3“挂钩”的可行性
据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。超标建设用地现象比较突出，把这部分超标用地复垦为耕地，面积之大，相当可观。
随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为 “挂钩政策”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。
3．4“挂钩”实施中应遵循的原则
3．4．1 “谁整理、谁受益”的原则
农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场规律的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求。
3．4．2 整理的质量与建设用地指标挂钩的原则
在农村建设用地整理的过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量，造成了“占好地、补劣地”现象时有发生，给耕地的总体质量带来了一些负面影响。因此，现阶段农村建设用地整理的过程中，应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。
3．4．3 尊重农民意愿、保障农民权益的原则
农村建设用地整理的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。
3．4．4 统筹规划、优化配置的原则
一方面，“挂钩”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作；另一方面，在实施过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。
3．4．5 促进土地可持续发展的原则
可持续发展要求我们要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用问题。具体到“挂钩政策”上，就是要在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。在复垦为耕地获得城镇建设用地指标后，要集约利用土地，珍惜土地资源。
3．5 “挂钩”的技术方法
在分析当地自然、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准计算整个测算区域的农村建设用地整理潜力。
4．实施政策建议和保障机制
小城镇建设与农村建设用地整理相挂钩是一项复杂的系统工程。在此过程中应该注意以下几个问题：
4．1 充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。
首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。
4．2 引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式。
农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二、资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。
4．3 城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。
农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。
4．4 农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神。
在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一、注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二、注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三、按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。
在农村建设用地整理的同时要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。
5.以兰亭为例
5.1规划范围上的“全覆盖”
规划范围上的“全覆盖”，是指规划的范围要覆盖到兰亭镇行政区范围。规划范围内的现状调查同步进行，平行展开，不同类型的研究同步进行、平行展开，不同类型的发展因素统筹考虑。全面、客观地分析兰亭镇的发展可能和趋势，在宏观的大背景下对兰亭镇的发展进行科学定位。“全覆盖”规划的实施可能会受到资金、管理体制等因素的限制，规划的编制也会有一定难度，但却可以在一定程度上强化资源的优化配置，更大程度地实现城乡协调发展，当然也有利于小城镇的健康发展。
5.2规划目标上的“城镇地区和农村地区，区别对待”
规划根据城镇总体规划，具体分为两个层次范围：城镇地区和农村地区。城镇地区：指城镇规划区范围，包括娄宫、联合、金庄、黄贤、任家畈、阮港、桃源、谢家坞、山下等8个村庄和1个娄宫居委会组成；农村地区：指除城镇规划区以外的镇域范围内村庄。
规划对城镇地区和农村地区现状建设用地、产业状况等进行了调查，通过对兰亭镇各层面的发展分析，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的总体策略。规划对兰亭镇建设发展用地的若干问题进行了探讨。
农村地区：规划提出连线成片的用地布局模式，对农村建设用地进行整理，整理出建设用地指标，更好的提高土地利用强度。
农村建设用地整理主要包括两个部分： 一是农村居民点用地整理。农村居民点用地整理，以优化城镇居民点布局，提高用地效率和集约化程度为目标，首先从宏观上对农村居民点的数量、布局以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点适度集中，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。二是农村工矿废弃地的整理。主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。
通过农村建设用地整理，在保证基本农田的前提下，测算出结余建设用地指标。
城镇地区：根据城镇总体规划，按照集中发展，成片开发的原则，将农村地区建设用地整理出的建设用地指标，结合城镇发展规划，对城镇规划建成区的旧城改造及城郊结合部进行优化布局，完善城镇功能。
5.3科学规划，找准定位
统筹城乡发展，科学发展小城镇，规划定位在“三导”和体现在“三结合”上。三导即主导、指导、引导。一是要主导兰亭镇城镇空间布局调整，包括加强城镇空间组织、村庄空间布局等；二是指导兰亭镇各类建设用地规划的位置、时序、标准进行协调；三是引导生产要素流动，集聚，促进兰亭镇一体化发展。“三结合”体现在理论与实践的结合、技术与政策的结合、科学研究与政府行为的结合。
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