浅论水土保持生态补偿现状探讨__墨水学术,论文发表,发表论文,职

所属栏目：农业环境论文范文发布时间：2011-02-25浏览量:386

副标题#e#目前，我国水土保持生态补偿实践已有一定基础，但是由于理论研究，制度建设和人们认知水平等因素限制，还未建立起完整意义上的、系统的、科学的水土保持生态补偿机制，水土保持生态补偿还存在诸多问题。
　　一水土保持生态理论研究现状
　　我国尚未建立一套公认、科学、完整的水土保持生态补偿理论体系，远远滞后于实践需要。近年来，伴随国内生态补偿研究热的兴起和实践需求的推动，国内许多学者和一些机构开始关注水土保持生态补偿理论研究。据笔者了解，水利部水土保持司和水土保持监测中心于2006组织专家开始对国内水土保持生态补偿进行调研和系统研究，研究成果用于支持国内水土保持生态补偿有关制度建设和《中华人民共和国水土保持法》(1991)相关内容的修改。
　　二生产建设类水土保持生态补偿机制
　　⑴水土流失特点
　　本研究中所指生产建设活动，是人类为了进行正常的生产与生活而开展的扰动地表和地下物质、可能造成水土流失的一切活动。生产建设活动的一个显著特点是要扰动地表或地下岩土层、排放废弃固体物、构筑各种人工地貌，造成水土资源的破坏和损失，加剧土壤侵蚀。根据生产建设活动的性质，可以将其划分为资源开发类和非资源开发类两大类。生产建设活动水土流失具有以下特点:①与人类扰动地表程度密切相关。生产建设活动水土流失的强度、范围与人类活动的强度、范围密切相关，其分布范围与生产建设活动的分布范围相一致，并且随着扰动程度的加强而加剧，随着扰动程度的减弱而减轻。②时空集中、流失强度大。生产建设活动一般施工周期短，占地面积相对小，但是由于对地表的强烈扰动，往往在短期内造成土壤侵蚀强度剧增，水土流失在时间和空间上分布十分集中。③成因复杂、潜在危害重、恢复难度大。影响生产建设活动水土流失的因素十分复杂，常常是多种因素叠加在一起，加剧了水土流失。④与环境污染相伴。在矿产资源开发和生产建设过程中排放的废弃固体物不是一般意义上的土体，其成分相当复杂，包括岩石、土壤、矸石、尾矿、尾渣、垃圾等等，这些物质常常含有有毒有害成分，一旦流失会造成下游水体的污染，危及人民生命健康和财产安全。⑤与特定社会文化密切相关。从事开发建设活动的单位和个人的文化差异、价值取向、生态意识、管理水平等影响人们对水土资源的利用方式，进而对水土流失产生影响。因此对生产建设活动水土流失的控制，不能单纯从技术入手，要采取多种手段，特别是要着力提高从业人员的生态观念，这样才能从根本上解决问题。
　　⑵补偿的目标
　　生产建设类水土保持生态补偿的核心就是要协调生产建设活动和水土保持之间的矛盾，实现三个目标:一是把生产建设活动形成的水土流失外部成本内部化，让生产建设活动主体对其损坏或者消耗的水土保持功能付费，变环境资源无偿使用为有偿使用，促使企业改进生产工艺，提高管理水平，从而实现控制生产建设活动水土流失的目的;二是促进生产建设单位积极治理生产建设活动已经造成的水土流失，及时恢复业已受损的水土保持功能;三是可以为大范围的水土保持和生态修复筹措资金，起到以工补农、补生态的作用。
　　⑶补偿的责任主体
　　生产建设活动主体在获取经济收益的同时，引发水土流失，导致生态环境恶化，增加了其他社会成员的生产生活成本，这是生产建设活动的外部成本。如果外部成本不能内部化，在经济利益驱动下，会助长生产建设活动主体对水土资源的滥用和对生态环境的破坏。因此，生产建设活动主体应该承担水土保持补偿责任。此外，在实践中，承担生产建设项目的施工单位也有可能成为补偿主体。
　　⑷补偿对象
　　①征收水土保持补偿费
　　对生产建设主体，按照水土保持功能降低或丧失造成的价值损失，由政府机关强制征收水土保持补偿费#p#副标题#e#，将生产建设活动造成的部分水土保持外部成本纳入生产建设成本。这种补偿是一种以政府为主导的补偿方式。生产建设活动对区域生态系统水土保持功能的影响巨大，而且它往往危害的是整个社会，是几代人甚至几十代人。生产建设活动的这部分外部性，由于产权的难以界定和难以分割，以及交易主体的不确定性，所以无法通过市场主体的交换来解决。政府作为全社会利益的代表可以通过向生产建设单位征收水土保持补偿费，来消除生产建设活动所造成的这部分社会成本。
　　②督促企业自行防治
　　这种补偿是在政府的监管下由企业自主来进行完成，是一种政府和市场共同作用的补偿方式。政府可以对企业防治水土流失的标准提出要求。政府按照事先设定的目标和技术规范对企业在生产建设中可能对水土保持所产生的影响进行评估，以确定是否同意其开发行为。对企业制定的水土保持方案进行审批，并监督其付诸实施。企业则按照审批的水土保持方案防治能源开发过程造成的水土流失，保证水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，水土保持设施经政府验收通过后主体工程方可投产使用。为了确保企业防治水土流失的效果，可以实行水土流失防治保证金制度，由企业自提自留自用，政府监管。对拒不治理或因技术等原因不便自行治理的生产建设单位，可由政府组织或者委托相关单位治理，所需费用由生产建设单位承担。
　　③水土流失侵害民事赔偿
　　生产建设单位对因其生产建设活动受到水土流失侵害的权利人给予经济补偿，这种补偿实质上是一种民事赔偿。生产建设单位在生产建设过程中往往会造成严重的水土流失，给其他经济活动主体和周围(包括下游)居民带来危害，侵犯其合法权益，理应承担民事赔偿责任。生产建设单位对相关者的补偿可按其造成影响的程度通过谈判、协商的方式解决，一般不需要政府进行行政干预。政府所要做的:一是明确相关主体的产权;二是对生产建设活动水土流失进行动态监测并定期发布公告;三是对水土流失危害进行责任认定，并组织第三方对水土流失危害程度进行鉴定。补偿的方式可以灵活多样，既可以实物、资金进行补偿，也可通过产业扶持、智力支持等多种方式给予补偿。
　　三水土保持生态实践探索现状
　　⑴1991年《水土保持法》颁布前
　　新中国成立之初至20世纪90年代，这一时期水土保持工作基本采用民办民有，国家适当补助的方式开展，因此，90%的投入来自当地农民投工投劳，国家采用政策、奖励或料物适当补贴来调动农民的积极性。不考虑经济体制因素，当时实行的国家财政对水土保持10%的投入，从严格意义上讲，当属于水土保持生态补偿的范畴，类似于现在所说的财政转移支付。相对于艰巨的防治任务，以当时补偿强度根本无法满足水土流失防治需求。另一方面，由于认识不足，大规模基础设施建设造成水土流失，无论从法律还是政策上都没有提出防治要求，相关生态补偿更是无从谈起。
　　⑵1991年《水土保持法》颁布后
　　1991年《水土保持法》和1993年《水土保持法实施条例》颁布以来，各项工作开始步入法制化轨道，我国水土保持事业进入全新发展时期。水土保持生态建设无论在理念、工作内容，还是工作方式、技术路线、支持手段上都有了新的发展。水土保持生态补偿也呈现新特征:一是内容更加丰富了。经济社会不断发展对水土保持工作提出了更多更高要求，使水土保持工作重心由治理为主转向防治并重。与此相应，与预防保护活动和生产建设活动相关的水土保持生态补偿成为新增的重要内容;二是补偿形式更加多样了。对已有水土流失的治理，除了国家和地方财政进行投入外，还利用产权改革鼓励大户承包开发“四荒”资源，积极吸纳社会团体和个人投资捐赠。尤其值得一提的是，当前生产建设活动水土保持生态补偿制度基本成熟。#p#副标题#e#
　　⑶我国水土保持生态补偿存在的问题
　　目前，我国水土保持生态补偿还存在诸多问题，限制了水土保持防治水土流失，改善生态环境功效的发挥。一是补偿资金规模偏小。现有财政转移支付、项目补偿力度较小，远不能满足实践需要;二是相关制度建设滞后。①水土保持投入大，见效慢且生态效益难以计量，需要建立稳定制度，提供连续的财政支持，目前这方面制度尚属空白;②各级政府、社会团体机构和个人应承担的责任在法律法规并没有明确规定;③相关制度缺乏，限制市场在水土保持生态补偿中效用的发挥;三是基础研究薄弱。对水土保持生态补偿概念、机理、标准等缺乏深入、系统的研究。尤其是关于生产建设项目水土保持设施补偿费征收标准，目前计量方法过于简单，补偿力度不够，同时由于没有公认的水土保持功能价值化模型，也增加了水土保持工作人员监督执法的难度;四是技术支持落后。现有监测评价体系与实践需求相比，还存在较大差距。
　　四关于我国水土保持生态补偿工作的建议
　　目前水土保持生态补偿主要解决两类问题，一是还“历史欠账”，解决历史遗留水土流失问题。可在国家已有专项财政补贴、项目支持、扶贫开发等基础上继续完善。二是防止“新帐”产生，重点解决不合理开发使用水土资源问题。现有的水土保持方案报告书制度，“三同时”要求，监测监理制度等为落实生产建设项目水土保持生态补偿提供有力支撑。加之水土保持补偿费制度相对比较完善，实践基础广泛，为深入贯彻落实生产建设项目水土保持生态补偿建立良好支持。
　　在此基础上，亟需通过加快建立试点、强化立法、加强基础研究等方面工作，推动水土保持生态补偿工作深入开展，实现防治水土流失，改善生态环境、促进人与自然和谐相处的目标。
　　⑴加快建立试点
　　选择水土流失类型、分布、成因以及区域自然和经济社会条件不同的地区，积极开展试点工作，总结有效方法、措施和成功模式，为进一步推动水土保持生态补偿工作提供依据和参考。
　　⑵强化相关立法
　　有法可依是依法治国，建立社会主义法制国家的基本前提。针对我国水土保持生态补偿的多个法律空白区，需加快制定相关法律发规和政策，建立起一套符合我国水土保持工作实际，可操作性强的法律政策体系，充分发挥政策与市场的双重优势，促进水土保持生态补偿的深入开展。
　　⑶加强基础研究
　　目前国内在水土保持生态服务价值估算模型、监测评价方法与指标等的研究还滞后于实践发展，需要加强基础研究，尽早就补偿主体范围、标准测算模型、补偿资金收取使用管理方法等方面提出公认的成果，推动水土保持生态补偿制度不断完善。