所属栏目：城市规划论文范文发布时间：2011-02-25浏览量:219
副标题#e#摘 要：本文主要以北京市平谷区马坊镇的规划建设为例，探讨国内外城市规划模式的差异，我国在规划编制、实施中城市运营商发挥的作用，以及城市运营商与政府合作开发模式的探讨。
关键词: 城市化、城市运营
伴随着中国城市化的进程，中国的城市化已经由城市核心区向城市边缘拓展，新的小城镇、新区不断涌现。为了能够使城市具有良好的定位，充分发挥地域特色和地域优势，同时能够使城市具有可持续发展的动力，城市的运营逐步成为政府部门和投资商关注的热点问题，而城市运营也成为城市规划崭新的课题。目前，在我国比较成功的城市运营都是由房地产开发商作为城市运营商直接参与城市规划。而这些地产开发商以怎样的身份参与城市规划，在城市建设中能够起到什么样的作用是每一个城市建设者都应该关注的问题。
首先，我们先来探讨一下西方发达国家在城市规划和建设 与同我国有哪些不同：
英国的城市规划：
英国的城市规划分为两个层级：结构规划和地方规划。编制结构规划过程中，郡规划局和地方规划局首先提出规划目标，并把这一目标作为规划草案的附件公布给投资商和民众，然后根据多方的合理化意见，对结构规划进行调整，并将投资商和公众参与评价草案的过程作为附录呈报给上级审批部门——中央环境事务大臣审批。中央环境事务大臣的审批过程必须经过公众的审查，而且由地方规划机构进行协调，最终形成实施的规划。地方规划的审批直接呈报给中央环境大臣审阅备案即可，但是也受到严格的公众参与的约束。
美国的城市规划：
美国的城市规划过程充分体现了公众议会的力量，规划师在规划阶段主要起到在政府、公众和投资商之间的联络协商的作用。公众议会的形式是多种多样的，有问题研究会、邻里规划会议、专题研究小组等。公众议会的作用贯穿于规划过程的始终，最终的规划方案也要由城市规划委员会、城市议会规划委员会审阅表明态度，再由议会全会对其审查表决，规划方案需获三分之二以上的赞成票方能通过。
德国的城市规划：
德国的城市规划是先做出编制的决定，然后以各种形式充分征求公众的意见，如公告、传单、展会等。规划部门对公众的意见进行整理归纳，形成规划方案的初稿，再进行公示。然后进行第二阶段的公众参与评审，并邀请相关人士进行评论，最终形成决议，并公布审批结果。
通过对以上三个具有代表性的西方国家城市规划编制过程的介绍，我们可以看出，就是不论以什么样的方式进行城市规划的编制，西方国家的城市规划都强调了投资方、公众的参与性，公众在城市规划过程中起到了主导性的作用，虽然这样的过程可能会漫长一些，但是规划的最终结果必将是政府、投资方、公众三方利益均衡的结果。
反观一下我国现阶段的城市规划。目前，我国的城市规划基本上还是采取以计划经济体制下传统的、以政府为主导的城市规划编制方式。规划师一方面从技术层面上对规划编制的合理性负责，另外一方面主要起到政府代言人的角色，而很少能够有规划从公众的角度、市场的角度去进行城市规划的编制。这样往往造成实施的规划很可能满足不了城市发展建设的要求，相应的城市配套设施以及开发规模很难满足市场的需求。一些城市现在已经意识到公众参与规划的重要性，在一些城市规划编制中进行了公众参与的尝试，进行了规划成果的公示和公开，取得了良好的效果，但是公众仍是没有参与到规划编制的过程当中，政府也只是对规划的结果进行单一地意见征求和规划结果的展出。
造成这种局面并不是我国的城市规划编制方式不够民主，而是有一些短期内难以克服的困难。这些困难是来自多方面的：
首要就是我国的公众参与意识、技术水平还不能够达到像西方发达国家的那种认知水平。大部分#p#副标题#e#的公众对规划技术层面的认知还是很模糊，单纯的从规划形体设计上去认知规划的成果，而不是从经济发展、土地利用、空间结构等规划层面上去考究规划成果的合理性。
其次，就是我国规划编制机制不够健全。并没有形成专门的机构来真正反映出民众的意愿，而且也没有形成规划初稿——公众参与——公众反馈——规划修改——公众参与决策的这么一套完整的系统机制。而形成这种机制需要从政府层面、城市规划行政管理部门共同制定才能够实施。
第三，我国各个城市的发展势头迅猛，各个城市对新一轮的规划编制也是刻不容缓。而公众参与的城市规划需要有漫长的时间去征集、整理公众的意见，而且需要有很长时间来磨合、协调公众的意愿，我国的城市规划编制很难有足够的时间。
马坊镇规划编制的模式：
虽然马坊镇在城市规划编制过程中没有像西方发达国家中那样形成完整的公众参与机制，但是，马坊镇的城市规划却相比较传统的城市规划迈出了一大步，那就是在规划过程中由具有强大资金实力和熟悉当地情况的地产开发商结合了北京市场因素参与了城市规划的编制。
城市运营商的概念最早是由国内知名策划人王志纲先生提出来的。相比较一般意义上的房地产开发商，城市运营商不仅仅是开发城市中的某个地快，而是自觉围绕城市的总体发展目标，结合城市发展的特殊机遇，以市场化的方式，在满足消费者需求的同时，使自己的开发项目能够成为城市发展建设的有机组成部分的经营开发商 。按照王志刚先生的话就是：“地产开发商不一定是城市运营商，而城市运营商一定是房地产开发商”。城市运营商的角色也不仅仅是城市建设中的规则的服从者，而是转变为制定规则的参与者。
但是，房地产开发商作为城市运营商参与城市规划，也是具有一定的限制条件。首先城市运营商不同于普通意义上的地产开发，要求在开发倡议上具有更为宏观的视野，要求从经营城市的角度来进行建设，使城市能够具有一定的特色，只有一个城市或是地区作出了特色，才能够带动城市内所有的子项目具备升值的潜力，同时反作用于城市，使之能够具备可持续发展的动力。这样，就要求城市运营商在规划建设城市的同时，就要求运营商利用二级市场开发中经验去推销包装整个城市，从产业运作的角度去经营城市，这样整个城市才能形成良好的运作机制。
其次，城市运营商必须具备相应的规模和资金实力。因为整个城市的运作并不是去开发某一个楼盘，城市的运作并不是一朝一夕的事情，加上现阶段针对房地产开发行业土地政策、货币政策从紧，因此，要经营一座城市，前期投入是往往较之普通的楼盘开发要大很多。首先城市运营商得经营城市中的产业，通过一个产业链条而带动整个城市的运转。而一个城市产业的确立需要反复论证的过程，这同时还需要有大量的资金能够持续的投入，而在城市整体开发的起始阶段资金的回收是微利的，城市运营商往往要承担极大资金的风险。因此具有雄厚资金实力的开发商成为城市运营商就成为必然。有了资金的保障，同时兼备对城市建设的理解，以及对整个城市的包装和推广，这样，才能形成一个具有可持续发展力的城市。
城市运营商的运作模式：
天津泰达模式：
泰达集团具有资本规模大、融资能力强的优点，但是在地产和房产经营管理方面有所欠缺。因此泰达的模式是在城市运营的不同阶段：成片开发土地阶段、住宅和商业等房产开发阶段以及专业经营性业务（餐饮、娱乐、商业等）阶段分别和不同的大规模的集团公司形成倡议联盟，在不同阶段各司其职、各获其利。同时，开发利用天津滨海新区大面积的盐碱地形成可建设用地，滨海新区逐步形成了以医药、电子通讯、机械、食品四大产业为支柱的综合新区。
蛇口招商地产模式：
通过原有的工业园区，招商地产充分挖掘生态概念，形成生产、居住、就#p#副标题#e#业、购物一体的生态社区。招商地产在土地一级开发阶段扮演“园区开发商”的角色，同时在二级开发阶段扮演“绿色地产商”的角色。
西安旅游地产模式：
城市运营商通过与政府成立开发管委会，进行一次性规划、一次性征地、一次性配套，分批次招商拍卖土地。前期投入会展业，并建设性的提出展馆经营权和所有权的分离的模式 ，从资金层面和管理层面上逐步由会展业向其他业态渗透，最终形成了曲江新区世界级的旅游项目集群，这样周边的土地价值得到了快速提升，还使曲江新区成为世界级的旅游胜地。
马坊镇的建设同样从最初的城市总体策划阶段就有地产开发商介入，并经国内知名策划公司对马坊镇精心策划，反复论证，以及京平高速公路的贯通对马坊镇周边带来的契机，深入挖掘马坊镇的潜在优势。经过城市运营商的介入以及通过同市、区、镇三级政府的多次协商沟通，马坊镇最初的定位从一个区级的小城镇转变为为仅次于平谷新城的又一经济增长点。同时，也对马坊镇的产业做了详尽的描述，那就是依托马坊镇南侧的工业园区和北侧B级保税物流园区，大力发展休闲度假、旅游观光产业。可以说，没有城市运营商的包装和推广，马坊镇很难成为一片投资的热土。
对马坊镇进行了定位后，在城市总体规划和控制性详细规划阶段，城市运营商都起到了衔接政府和市场的桥梁的作用。在法定规划的每一个环节都事先由投资商出资，邀请国内外知名的规划设计团队对马坊镇做出论证，超前的规划设计理念为马坊镇的规划起到了很好的指引作用。在镇域总体规划方面，城市运营商从市场角度出发，依据策划、景观概念总体规划以及上位规划对马坊镇在平谷新城地位做了修正，对马坊镇的规模作了一定幅度的调整，充分发挥了马坊镇的地域优势，在用地指标上由平谷区内的其他乡镇向马坊镇作一定程度的倾斜，但是建设总量在全区内作统一平衡。在控制性详细规划阶段，为了能够把马坊镇建设成为具有现代感浓厚、生态宜居的一个新区，而不仅仅是普通意义上的小城镇，适当增加了城市开发总量。同时出于城市运营商对市场的准确把握和理性分析，充分研究什么样的户型更为市场所认可，因此在保持容积率不变、开发总量不变的情况下，每一个地块都放宽了对控高的限制，这样，在将来的二级市场，开发商就可以在地块不突破建设控制规模的情况下，重点开发为当地市场容易接受的产品，一种是高层，濒临水系，具有开阔的视野，楼宇间具有大面积的绿地空间；另外一种是低层高端产品花园洋房。此外，为了使马坊镇从城市整体形象上能够具有更鲜明的地方特色，城市运营商通过城市设计导则，并以法律条文的形式予以公布，来对未来的二级开发商作了一定的约束，使城市将来总体的特色统一。
城市运营商另外一个作用就是体现在对当地进行的产业的调整。城市运营商之所以不同于普通的房地产开发商，就是因为他不仅仅只着眼于居住用地和商业用地这些可经营性建设用地，同时也参与建设相应的配套设施。尤其是“农转居”后所带来的一些列社会问题，也是城市运营商需要面对需要进行思索的。农民失地、失业、失去社会保障，必然带来的是社会的动荡。在马坊镇的规划建设中，首先确定了马坊镇依托工业园和物流园，大力发展休闲产业的发展目标。在安置当地农民的时候，由城市运营商出资建设回迁安置楼，做出规划方案进行公示，充分听取公众的意见，根据公众的意见进行修改完善，然后进行建设。城市运营商出资为马坊镇的每一户农民临近于工业园区和物流园区提供了两套住宅，自家住一套，另外一套出租，这样农民在得到一次性补偿之后，靠租房给周边工作的居民能够有固定的经济收入。而政府则负责将来农民回迁楼的安置工作，同时为城市运营商提供政策支持。新建的住宅靠近物流园、工业园也可以方便农转居后为#p#副标题#e#园区提供劳动力。此外，为了提高马坊镇的整体形象，在城市运营商的努力下，引进了史家胡同小学（目前正在洽谈）和北大附中作为马坊镇的教育配套。这样基本达到政府、投资商、公众三方均满意的效果。
总结：
马坊镇的建设在城市运营商的参与下必将具有美好的前景，但是通过对比天津滨海新区、西安曲江新区等城市运营商从城市建设初期到日臻完善，可以看出马坊镇的建设要走的路仍然很漫长。城市运营商参与下的城市建设无疑解决了传统计划经济时期单一地依靠政府来进行规划的资金来源问题、拆迁补偿、城市形象推广等一系列问题，而且通过城市运营商的参与，可以快速地拉动地方经济，实现当地经济从第一产业到第三产业的转变，但是，相比较国外的城市规划，单单城市运营商的参与而缺乏公众的参与仍然不是一种健全的规划建设方式。因为城市运营是一种资本运营方式，城市运营商毕竟代表的是投资方的利益，尤其是一些城市运营商非理性的投资行为，其真正目的是为了“圈地”，而不是为了推动社会进步、促进社会和谐而进行的开发建设，相反由于圈地而产生的过度开发反而带来了社会不稳定因素。在城市规划编制中谁来真正代表公众的利益，在现阶段我国的城市规划建设机制中仍然没有给出满意的答案。可以预见在若干年后，我国的城市规划是能够探索出一种新的方式，这种方式不仅仅代表了政府、城市运营商的利益，同时也代表了真正在城市中居住的公众的利益，而最终的城市规划的结果，也必将是这三者利益均衡的结果。
参考文献
陈志诚、曹荣林、朱兴平，《国外城市规划公众参与及借鉴》，2003，http://city.cass.cn/show_News.asp?id=404。
郭梓文，《从地产商到城市运营商》，2008，http://www.cudi.cn/news_view.asp?id=19418&da=0。
梁立英，《“段棋手”段先念--西安曲江新区管理委员会主任段先念谈西部会展业》，2007，
http://www.smeqd.gov.cn/huizhan/ShowArticle.asp?ArticleID=27649