所属栏目：水利论文范文发布时间：2026-03-07浏览量:522
摘要：为了增强地下水的生态保护，迫切需要构建和优化地下水生态补偿的体制机制。基于现行法律法规，参考相关政策内容，通过对国内外地下水生态保护补偿实践时间线进行梳理，分析了我国地下水生态保护补偿方面存在的问题，提出地下水生态保护补偿制度建设的完善路径：完善地下水生态保护补偿规范体系;建立科学的补偿边界确定方法;建设高质量地下水生态保护补偿监测体系;规范地下水生态保护补偿协议内容;构建市场化、多元化、高效协同的生态保护补偿参与机制，为我国地下水高质量发展提供助力支持。
关键词：地下水;生态保护补偿制度;立法;补偿边界;市场化
论文《地下水生态保护补偿制度发展现状与完善路径探索》发表在《水资源与水工程学报》，版权归《水资源与水工程学报》所有。本文来自网络平台，仅供参考。
1 研究背景
地下水是重要的供水水源，对我国的水安全起着至关重要的作用。但随着地下水资源开发力度的增加，土壤盐碱化、水体污染等环境问题亦随之浮现出来，地下水资源的有限性加剧了生存与发展之间的矛盾。新时代我国在水资源保护方面已陆续出台多项相关政策与法规，但在地下水保护及修复方面针对性不够突出、制度还不够完善，仍需进一步探索，以期构建消费者和保护者利益冲突的平衡机制，实现高质量发展。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要健全美丽中国建设保障体系。统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打好法治、市场、科技、政策"组合拳"。作为国家生态文明建设的重要一环，生态保护补偿制度可以实现环境保护者与生态受益者之间的利益平衡。在全面推进美丽中国建设时代背景下，地下水生态保护补偿以正外部性为指引，侧重于深度挖掘生态系统价值。通过市场调控与政府管理双重发力，构建以地下水为纽带的生态关系密切区域，是实现区域间地下水资源互补、协同治理的重要手段。
目前，关于我国地下水生态保护补偿的研究较少，史浙明等从生态补偿机制的概念入手，对地下水工程生态补偿机制进行了分析，并总结了国内外生态补偿机制的研究现状;何理等回顾了国内外地下水生态补偿的实践案例;赵文仪等提出了由基础、奖惩、科技和风险补偿构成的地下水生态补偿标准核算模型。以上研究侧重于工程案例和模型计算，针对地下水生态补偿的法律框架、管理体系和运作机制的综合性研究尚显不足。本文通过梳理国内外地下水相关生态保护补偿制度发展现状与实践探索，从法治-体制-机制建设角度切入，分析了目前我国地下水生态保护补偿制度中存在的不足，提出地下水生态保护补偿制度建设的完善路径，助力于地下水资源有效开发、合理利用，以期实现生态环境保护与经济发展的有效协调。
2 地下水生态保护补偿制度规范现状
目前，国家已颁布多项生态保护补偿相关的法律法规及政策，旨在推进生态环境保护和高质量发展，为新质生产力发展奠定生态基础。
《中华人民共和国宪法》中已明确规定了补偿的概念。基于宪法规定，生态效益补偿制度囊括《水土保持法》的水土保持生态效益补偿内容，同时生态保护补偿制度在《环境保护法》中进一步得以明确。在水资源层面，《水污染防治法》明确指出，国家将利用财政转移支付等手段，构建一个全面的水环境生态保护补偿体系，旨在覆盖饮用水水源保护区以及江河、湖泊、水库的上游地区，建立该体系的目的是促进水资源的可持续管理和保护，确保生态平衡和水质安全。然而，尽管法律条文在理念上具有前瞻性，但内容较为笼统，缺乏可操作性。此外，《长江保护法》和《黄河保护法》提出了财政转移支付以及流域内横向生态保护补偿和市场化生态保护补偿等倡导性规定;在《海洋环境保护法》中进一步规定了海洋相关的生态保护补偿制度，例如转移支付、产业扶持等方式。
在此基础上，为进一步推进生态保护补偿工作并构建生态保护补偿机制，我国绝大部分地区已积极开展相关实践，并取得了一定成果。2018年，国家发展和改革委员会、财政部、自然资源部等部门联合发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，将计划时间表和路线图进行明晰，以促进生态保护补偿机制落成，同时各地区也相继出台了具体的地下水生态保护补偿办法。2022年，大庆市颁布《大庆市水环境生态补偿办法(试行)》，在全市范围内建立"全市域水环境生态保护补偿"制度，并提供了具体的操作指南和规范;2024年，贵州省财政、环境、水利三部门联合推行《贵州省赤水河等八大流域横向生态保护补偿办法》，对补偿细则进行了细化，规定上下游市(州)流域横向生态保护补偿以水质为主、兼顾水量，实行按月考核、按年清算;《安徽省地表水断面生态补偿办法》明确了"谁超标、谁赔付，谁保护、谁受益"的原则，在省内确立了以市级横向补偿为核心的地表水断面生态保护补偿机制，并辅以省级的纵向补偿;江西与湖北两省就长江流域的横向生态保护达成了补偿协议，通过制定科学合理的补偿方案，双方合理分担了生态保护和环境治理任务的成本，实施了双向补偿。
总体而言，我国目前正在积极推进水资源生态保护补偿政策的实施，且成效显著，但是这些实践主要集中在地表水水资源管理领域，对于地下水资源的具体保护和补偿措施相对欠缺，需要引起高度重视。
3 国内外地下水生态保护补偿制度的探索与实践
3.1 国外地下水生态保护补偿制度
相较于国内，国外的生态保护补偿制度已经率先实践，并积极引入了市场补偿机制。目前，地下水生态保护补偿在欧盟、美国和澳大利亚等发达国家或地区进行了较多的研究及实践。
欧洲自19世纪70年代起就开始重视对地下水资源的保护，并在此后的历史发展过程中相继出台了一系列相关法律法规，积极推动地下水资源的合理管理和保护。例如，欧盟颁布的《保护地下水免受特定危险物质污染的指令》中规定：禁止向地下水排放具有毒性、持久性和生物蓄积性的污染物。20世纪80年代初，欧洲共同体(欧盟)环境、消费者保护和核安全总局评估了当时9个成员国地下水资源情况，加强了对地下水资源的监测管理。2000年，欧洲议会和欧盟理事会制定出水管理综合指令即《水框架指令》，形成了水环境一体化管理最高层次的主体法律。2006年，《地下水指令》正式施行，该指令将"防止地下水污染、取得良好的水质状态，且对人类和环境没有显著的风险影响"作为地下水管理目标。与此同时，欧盟发布《关于保护地下水免受污染和防止状况恶化的指令》，提出基于多指标组合的评价水环境的方法，形成水体可持续利用和保护的最低措施保障，进一步从整体上提升了地下水资源的法律保护水平。德国于2009年最新修订了《水平衡管理法》，明确规定地下水与土地所有权相分离，并处于公法上的严格使用许可监管下，为地下水资源的合理利用和保护提供了明确的法律依据。
美国地下水保护制度发展较早，制度完善。1972年《清洁水法》和《联邦水污染控制管理局修正案》的颁布是美国对地下水资源管理的重要里程碑，这些法规提出了一系列措施，包括国家水质清单、每日最大总负荷制度计划和国家污染排放削减体系等内容，以促进地下水资源的可持续利用和保护。随后，美国于1976年颁布了《联邦污水费法》，在联邦范围内统一征收污水费，有效遏制了美国水污染的持续加剧，进一步加强了水资源管理和保护工作，这一举措为确保地下水资源的可持续利用奠定了坚实基础。2014年，美国颁布并实施了《可持续地下水管理法》，该法案要求在地下水超采严重的流域采取行动，为地下水交易和水银行等新型水资源管理方式提供了发展空间，为地下水资源的可持续管理提供了有力的支持。
澳大利亚地下水资源管理遵循生态可持续发展的原则，注重实现可持续开采理念。澳大利亚政府在《国家水倡议》中提出了对地下水资源使用进行调整的措施，该倡议强调将评估方法从传统的逐案评估转变为更加注重区域资源可持续性的方法，并制定了通过限制地下水的许可抽取量来防止不利影响的策略，旨在实现水资源的可持续利用与管理，减少对环境带来的负面影响，支持社区、生态系统与经济协同发展。同时，澳大利亚政府制定出《国家水质管理战略》，明确了保护和提升地下水水质以达到对国家水资源可持续利用的政策目标。此外，澳大利亚政府在2009年发布了《地下水回补管理指南》，以确保地下水回补活动不会对水质和含水层的渗透性造成负面影响。2021年，澳大利亚昆士兰州推出了一项名为"Great Artesian Basin Sustainability Initiative"的计划，该计划通过限制对地下水的开采量，进而提高大堡礁海洋区域的保护水平，并通过补偿计划促进农业可持续发展。
3.2 国内地下水生态保护补偿制度
国内地下水生态保护补偿立法起步晚、实践少，初期的研究工作主要聚焦于地下水的管理和修复方面。尚未形成从"工程点"治理到"法律面"管理的立体化、规范化实践保障制度。
2008年，全国人民代表大会常务委员会修订了《中华人民共和国水污染防治法》，它是我国于1984年颁布实施的首部水污染防治法律，该法律全面规定了水污染防治的原则、管理体制、制度和措施，其中也涉及了地下水水质检测管理等内容。2014年，农业资源恢复在中央一号文件中被首次提出，地下水过度开采的华北平原被选为试点地区之一，初步涉及到对地下水开采利用的补偿概念。随后，2015年11月，政府明确建议将土地休耕政策纳入即将到来的社会和经济发展第十三个五年规划的目标，农业部等十部委于2016年联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，提出将在地下水过度开采区、重金属污染区和生态严重退化地区进行休耕试点，为了不影响农民收入，该方案中还列出了补助标准和方式。2019年国务院发布了《全国地下水过度开采综合治理行动纲领》，该计划将京津冀地区作为地下水过度开发综合治理的重点地区，这一举措加强了地下水资源管理和保护工作与实践。2021年10月，国务院公布了《地下水管理条例》(自2021年12月1日起施行)，这是我国第一部地下水管理的专门行政法规，旨在进一步强化地下水监管和水行政执法工作，切实保护好、利用好宝贵的地下水资源。遵循《地下水管理条例》的指导思想，水利部和自然资源部在2023年6月共同制定并发布了《地下水保护利用管理办法》，目标是增强地下水的保护与合理开发工作，以保障其持续利用的可行性。上述法规和文件展现了我国关于地下水生态保护立法的时间线和全部内容，可见整体制度建设发展仍显不够迅速，未能及时应对地下水资源保护的需求和挑战。同时，在现有关于地下水的立法中存在权利和义务配置失衡的问题。此外，现行地下水生态保护补偿缺乏足够的操作性，即法律法规中的条款难以具体操作和实施。这些问题直接影响了我国地下水生态保护补偿的质量及可实施性。
4 地下水生态保护补偿制度存在的问题
(1) 补偿规范体系不完善。地下水生态保护补偿法律法规较为分散，缺乏针对性。①从立法层面看，涉及到生态保护补偿的法律领域较为宽泛，例如流域、耕地等。专门性立法较为欠缺，且由于地下水自身具有区域性和隐蔽性等不同于地表水的特殊性，单纯通过综合性立法的法律解释无法解决所有实践问题;②地下水生态保护补偿法律法规缺乏可操作性，当前地下水生态保护补偿法律法规均为原则性、指导性规定，缺乏相关操作性，不易实践;③地下水生态保护补偿规范缺乏连贯性、协调性，有关地下水横向生态保护补偿内容的规范性文件多以"意见""决定""办法"的形式颁布，侧重于行政命令，对政策调整较为看重，但缺乏较为长效的法律规范，易带来一些不良后果，且不同文件均由不同行政机关颁布，文件内容差异度较高，在制定时缺乏统一的规范指引，带来地下水生态保护补偿规范缺乏连贯性、协调性的弊端，规范间易产生矛盾与冲突。
(2) 补偿边界确定方法不科学。地下水与地表水的水力连接紧密，受水文地质条件、气象因素、地质环境及人类开发活动的影响，两者之间形成了一个互相补给或相互排放的水文互动网络。在水资源共享和补偿方面，行政或流域划分是常见的界定补偿范围的方法。随着土壤和地表水污染的不断加剧，量大面广的污染土壤(层)和受污染的江河湖泊已成为地下水的持续污染源，使地下水污染与土壤和地表水污染产生了密不可分的联系，但地下水污染又包括了间歇入渗型、连续入渗型、越流型、径流型等4种污染途径，以地表水的补偿划分方式进行地下水补偿具有一定的局限性，忽视了实际开采和污染的现状，不易明晰补偿责任。补偿边界确定方法不科学、双方权利义务不明确则易导致地下水生态保护补偿实际效果不佳，应从地理特征、含水层特性、水文地球化学特征等维度综合判断，建立相关的补偿边界确定方法。
(3) 环境监测体系不成熟。地下水的空间区位布局、流动特征和物理化学性质受到其所处地质环境的显著影响。国内地下水环境监测面临着区域地下水环境背景值监测点欠缺、环境监测井监测点位设计前瞻性不足、点位周边条件考虑不足、水质在线监测设备不成熟、在线监测点位占比低、地下水环境监管平台建设薄弱、数据流通与服务应用方面尚存改进空间等问题。地下水系统的复杂性和隐蔽性不利于确定污染源或非法开采行为，且地下水调查监测以设备、技术及专业人员操作为前提，无形中增加了取证成本，地下水流动的动态性和地下水化学成分的变化也增加了地下水状况评估的不确定性，难以提供准确、可靠的情报，不便于补偿标准和补偿金额的确定。
(4) 补偿评价体系不健全。传统的水生态保护补偿集中于地表水，例如流域生态保护补偿，而对于地下水生态保护补偿的重视程度不够，生态保护补偿标准较少。由于受赋存条件的限制，相较于地表水，地下水的流速慢、流量小、温度低、自净能力差，不利于污染物质的扩散、稀释、分解、净化。所以，流域生态保护补偿标准不能完全应用于地下水生态保护补偿中去，仅着眼于地下水生态保护的补偿制度、补偿比例、水质评价标准等补偿标准内容仍处于探索阶段，没有形成符合地下水实际状况的、行之有效的生态保护补偿评价体系，仍需将生态保护补偿项目的总成本与生态服务系统价值进行平衡，完善地下水生态保护补偿标准，健全地下水生态保护补偿评价体系。
(5) 补偿过程协同性较差。生态保护补偿不仅是微观的环境经济手段，更是社会宏观发展的调节手段。地下水生态保护补偿需要遵循系统治理仿真，依靠多方主体共同参与。从地下水生态保护补偿的实践来看，其市场参与程度相对较低，社会组织和个人仍未广泛参与其中。相较于单纯依靠中央财政转移支付的纵向生态保护补偿制度，横向生态保护补偿制度并不完备，对中央财政拨款的过度依赖，造成了横向生态转移的运行不畅，且由于地下水补偿规范体系的不完善、治理实践的主体过于单一，多元主体缺少相应的参与渠道。综上所述，补偿过程的协同性较差，缺乏社会主体的多元参与及政府内部的有效顶层设计，由此可见，建立市场化、多元化、高效协同的生态保护补偿机制的重要性不言而喻。
5 完善地下水生态补偿机制的路径
以地下水生态补偿现状为基础，需综合考虑地下水生态补偿的范围、原则、标准、方式和政策等内容，从以下几个方面完善地下水生态补偿机制建设。
(1) 完善地下水生态保护补偿规范体系。确立一套完善的地下水生态保护补偿规范体系对于地下水生态保护补偿制度的实施和进步具有基础性影响。首先，遵循《环境保护法》的立法精神，以尊重、顺应、保护自然的绿色发展理念为指引，结合"谁开发谁保护、谁受益谁补偿"的生态保护补偿制度特色，保证地下水生态保护补偿规范体系的方向性、原则性、目标一致性;此外，要切实掌握《生态保护补偿条例》的具体条款，国务院在2024年4月公布的《生态保护补偿条例》对生态保护补偿制度的实施细则进行了进一步的明确，增加了生态保护补偿实践的可操作性，建议以该条例为基础，衔接《环境保护法》，为地方政府制定政策保留一定的空间，适应于地方发展，推动地方体系精细化;最后，打通地下水生态保护补偿制度的"最后一公里"，在《环境保护法》《生态保护补偿条例》的基础上，地方政府根据所在地方的地下水生态保护补偿实际情况，结合补偿资金来源渠道、补偿方式、考核指标体系等因素，制定本地区的地下水生态保护补偿相关政策，实现原则性与灵活性相统一，既有利于各项规定之间相互协调又同时具备可操作性，因地制宜，使地下水生态保护补偿规范体系更加完备。
(2) 建立科学的补偿边界确定方法。确定地下水生态保护补偿边界是地下水管理中的重要环节，需要综合考虑地质水文条件、生态系统特征以及人类活动对地下水系统的影响。首先，通过详细的水文地质调查分析地下水的水文地质特征、结构、层位和运移规律，为后续确定补偿边界提供基础数据;其次，对地下水系统周边的生态要素，包括湿地、河流、植被和野生动物等，进行全面评估，明确地下水对生态系统的关键作用及影响水平。同时，进行全阶段的环境影响评价工作，考虑地下水开采对地表水、土壤、生物多样性等方面的影响，从而确定补偿边界的位置和范围;最后，在确定补偿边界的过程中，需要平衡各方利益，充分融合吸纳各利益相关方的意见和建议，包括地方政府、环保组织、企业代表等，以确保补偿边界符合各方利益和可持续发展的要求。
(3) 建设高质量地下水生态保护补偿监测体系。高质量、可持续的地下水环境监测网络体系可为检验地下水生态保护补偿效果提供技术支撑。首先，整合现有地下水监测资源，对现有的地下水调查井和"双源"地下水环境监测井进行调查评估，了解其分布、功能和现状等相关情况;其次，将国家地下水监测工程监测站点和"十四五"布设的国考点进行融合，构建国家级和省级的地下水环境监测网络体系，并考虑地理、水文地质条件以及人类活动等因素，形成涵盖水资源保护、污染评价、风险评估和污染预测预警等功能的监测网络;再次，根据不同子网络的功能需求，利用差异化监控方法，优化监测的效率和目标导向性，并完善后期维护和保养体系，合理配置资金和人力资源，确保监测网络的可持续性;最后，对监测网络进行智能化更新和升级，采用多模态信息监测技术和分布式数据管理方法，提高监测的准确性和效率，融合区块链技术建立数据共享机制，促进不同地区、不同部门之间的数据交流和分析，提高监测数据的应用价值。
(4) 规范地下水生态保护补偿协议内容。规范地下水生态保护补偿协议内容的目的是确保补偿的公平、合理和有效性，有助于地下水资源的可持续利用和水环境的持续改善。首先，协议应明确补偿标准和补偿方式，在考虑损害程度和负担能力等因素的基础上，根据水质差异划分为不同梯级，针对地下水每个梯级设置相应的合理补偿标准;其次，明确缔约双方所具备的权利、义务和责任，双方可根据不同梯级采取不同的补偿标准来减少在订立补偿协议时的责任纷争，让协议更贴合地下水生态保护补偿的内在逻辑;再次，规范补偿资金管理和使用，建立监督管理机制，确保资金合理利用;最后，明确协议履行和争议解决方式，强调公开透明和社会监督，确保公平公正执行。
(5) 构建市场化、多元化、高效协同的生态保护补偿参与机制。针对生态保护补偿参与主体单一、模式单一、协同性较差等问题，应提高资本市场参与度，建立市场化、多元化、高效协同的生态保护补偿机制。首先，鼓励政府、企业、社会、个人等主体协同参与，政府通过政策制定发挥好指向作用，有秩序、有步骤引导外部力量参与生态保护补偿的过程中来，借助"看得见的手"完善生态保护补偿市场管理秩序，同时尊重市场对资源配置的决定性作用，两者相互补充，将市场的定价优势与政府的管理优势有机结合，实现补偿效率与补偿公平的统一;其次，鼓励社会主体对生态保护补偿机制进行有效监督，促进制度合理运行。总之，在补偿体系构建上，吸纳多元利益主体，搭建多元主体磋商平台，协商共治促进地下水生态保护补偿机制更好发挥作用。
6 结论
新时代以来，国家对地下水的保护力度持续增强，但我国地下水生态保护补偿制度仍不够完善，本文梳理了国内地下水生态保护补偿制度的实践发展现状与发展历程，通过对比国内外地下水生态保护实践案例，分析了我国地下水生态保护补偿制度存在补偿规范体系不完善、环境监测体系不成熟、补偿边界确定方法不科学、补偿评价体系不健全、补偿过程协同性较差等问题，并从规范体系、补偿边界、监测体系、补偿协议、参与机制等方面针对性地提出了完善路径，以期为完善地下水生态保护补偿机制，更好地保护地下水资源提供智慧方案。
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