政治法律论文：宁夏节水型社会制度研究与建设__墨水学术,论文发

所属栏目：行政管理论文范文发布时间：2011-02-25浏览量:213

副标题#e#摘要：宁夏是一个严重缺水的地区，为破解水资源制约经济社会发展的“瓶颈”，率先在全国建设第一个节水型社会省级试点。在建设过程中把节水型社会制度研究与建设作为主要内容，研究制定了水权制度、取水许可制度及水资源管理、用水总量控制及定额管理制度，水价制度，节水宣传等制度。通过强化制度建设，逐步形成了有利于节约用水和水资源高效利用、有效保护的水管理体制、机制。
　　关键词：节水型；社会；制度；研究，建设
　　
　　宁夏地处黄河中上游，干旱灾害频繁，对黄河水的依赖性极强，水资源短缺是制约宁夏经济社会发展的最大“瓶颈”。建设节水型社会是解决宁夏水问题的根本措施。2004宁夏率先提出建设省级节水型社会倡议，并于2005纳入全国节约型社会建设重点。2006年3月，水利部、国家发展改革委审查通过了《宁夏节水型社会建设规划》，明确加强对宁夏节水型社会建设试点工作的指导和协调。2006年12月，自治区人民政府印发《宁夏节水型社会建设规划提要》，节水型社会建设在宁夏全面启动。
　　节水型社会建设是一项综合性的系统工程，是生产关系和水管理方式的一项重大变革，涉及政策、体制、机制等各个方面，制度建设是节水型社会建设的核心和首要任务。宁夏原有的水法规和规章只颁布有《水法》实施办法、《水土保持法实施办法》、《水工程管理条例》三部地方法规。在自治区政府颁布地方性水规章中，只有《宁夏回族自治区取水许可制度实施细则》、《宁夏回族自治区水资源费征收管理办法》。相对于其他省，颁布的地方性水法规、水规章比较少，原有的水法规体系不能满足宁夏经济社会发展的要求。尤其是水资源管理、水权管理、节水、排污等方面的法规、制度不健全，阻碍着宁夏节水型社会的创建。而且已颁布的法规、规章和规范性文件也不能完全适应当前新形势的要求，操作性不强，给执法工作带来很大困难，需要进行修订。必须从带有全局性、根本性的制度建设抓起，综合运用行政、经济、法律等手段，逐步建立起节水运行机制和有利于节水的管理体制，才能加快节水型社会建设的进程。
　　1节水型社会制度研究的过程
　　（1）加强领导、落实责任。自治区人大、政府高度重视水利立法和制度建设工作，自治区水行政主管部门把水法规建设和制度的颁布作为一项重要工作来落实，明确责任单位与责任人。及时向自治区人大和自治区政府上报水法规和水规章的立法、颁布计划；在制度建设方面与相关部门沟通，取得部门支持，为水法规和制度的颁布和出台奠定良好基础。
　　（2）加强基础研究、为制度建设提供技术支撑。为了加快节水型社会水法规和制度建设，开展了《宁夏节水型社会制度建设及高效节水技术与示范研究》，确定需要完善和制定的制度；在《宁夏节约用水条例》颁布前开展了《宁夏节约用水规划》等研究；在工业、城市用水定额出台前开展了《宁夏工业和城市用水定额研究》；在农业灌溉定额制定前开展了《宁夏特色种植与灌区旱作物灌溉制度研究》；在水价制度建设前，开展了《宁夏引黄灌区供水水价形成机制及调控对策研究》；在水权制度建设前后，开展了《宁夏黄河水权转换总体规划》、《宁夏水权转换价格体系研究》、《唐徕渠水权转换项目区工程节水量监测与渠系输水损失研究》、《平罗县姚伏镇水权转换示范区节水效果监测与研究》科技研究项目，为节水型社会制度的出台提供了基础资料和科学依据。
　　（3）加快水法规建设、为节水型社会制度建设提供法律保障。在节水型社会建设中，水行政部门将水法规、制度建设作为节水型社会建设的核心任务，加快水法规建设。自治区人大颁布了《宁夏节约用水条例》、《宁夏实施〈水法〉办法》、《宁夏湿地保护条例》；自治区政府颁布了《宁夏取水许可和水资源费征收管理实施办法》、《银川市#p#副标题#e#水资源管理条例》、《银川市再生水利用管理办法》，即将出台《爱依河管理办法》、《宁夏黄河段水量调度实施细则》，《宁夏水资源管理条例》已列入自治区人大2010年的立法计划。这些水法规的出台，为节水型社会制度建设提供了法制保障。
　　2节水型社会制度建设成果
　　（1）完善取水许可和水资源费有偿使用制度。
　　在国务院出台的《取水许可与水资源费征收管理条例》基础上，制定并出台了《宁夏取水许可和水资源费征收管理实施办法》。目前正按照水利部《取水许可管理办法》和黄委会《黄河取水许可实施细则》，制定《宁夏取水许可实施细则》，完善取水许可制度管理体系。
　　全面推行水资源论证制度，制定的《宁夏回族自治区水资源论证管理办法》已在全区执行，并对50多项建设项目开展了水资源论证，城市中水、矿井疏干水、雨洪水等非常规水源以及浅层地下水得到综合利用，促进了水资源的优化配置和节约保护。
　　制定了《宁夏回族自治区水资源费征收使用管理办法》，在全区范围内全面实施水资源有偿使用制度，加大水资源费征收力度，扩大水资源费征收范围，对水电厂开征了水资源费对原煤、石油开采和特殊行业取用水开征和调高水资源费征收标准，有力的促进了水资源的高效利用。
　　（2）建立用水总量控制和定额管理制度。
　　围绕总量控制与定额管理，开展制度建设。建立了年度水量分配方案，制定动态的水量调度计划，在宁夏引扬黄灌区实现了水量统一调度。同时制定了《宁夏引（扬）黄灌区节水用水奖励办法》、《引黄灌区水量调度紧急预案》、《宁夏引黄灌区干渠（干沟）涉外工程管理办法》等管理制度，确保用水总量控制的落实。
　　全面制定用水定额，完善用水标准及管理体系。在开展水平衡测试和分析用水的基础上，制定各业用水定额标准，制定出台了《宁夏回族自治区工业用水定额标准（试行）》、《宁夏回族自治区生活用水定额标准（试行）》，农业用水定额也已编制完成，初步形成了与节水型社会建设规划相配套的定额标准体系。
　　（3）明晰初始水权、建立水权制度、促使水权流转。
　　编制完成了《宁夏黄河水资源初始水权分配方案》，得到黄委会和自治区政府的批复，现正将初始水权分配到各市县。制定了《宁夏黄河水权转换实施意见》、《水权转换实施细则》、《水权转换资金使用管理办法》等，积极开展黄河干流农业水权有偿转换工作，明确了出让方和受让方的责、权、利，使水权转换工作有章可循，规范管理。颁布施行了《宁夏节约用水条例》和《宁夏<水法>实施办法》，明确了水权转换的法律条款，将其纳入了规范化、法制化轨道。通过水权转换，开创了农业节水支持工业发展用水，工业发展反哺农业，解决干旱地区经济社会发展用水的崭新道路。
　　（4）完善水价制度、促进各行业节约用水。
　　制定了《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革指导意见》，建立了“农民+用水者协会+水管单位”三位一体的管理体制，实行“一价制”水价政策和“一费开票制”的收费方式，在引黄灌区组建农民用水者协会912个，控制灌溉面积550万亩，管理支斗渠道2716条。三次调整了农业水价，银川市率先实行阶梯式水价，全区其它各市县也陆续调整了城市水价，水价的调整起到了调节用水的经济杠杆作用。
　　（5）建立公共参与制度、推进全社会节水。
　　充分利用广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体，以及广场启动、送戏下乡、制作展板、发送宣传品等有效形式广泛宣传报道节水型社会建设，促进全社会广泛参与节约用水活动。积极开展节水型灌区、企业、社区、机关、校园等各类节水型社会载体建设。银川市创建国家节水型城市，通过国家验收批准。青铜峡市节水基地获的“全国节水教育基地”。建设节水型社会理念深入人心，全民节约水#p#副标题#e#、关心水、珍惜水的意识明显增强。
　　3节水型社会制度建设中存在的问题
　　虽然我区已经组建了节水型社会建设领导小组，由多部门为成员单位，但仍然存在体制和职能交叉问题；在制度建设方面缺乏可实施的具体办法和标准、缺乏具体的操作办法和强制性措施，阻碍着节水型社会建设的健康发展。现有的节水制度比较零散、不系统，法规体系还不能满足节水型社会建设的需要，还没有出台《宁夏水资源管理条例》等制度，在水资源开发利用中，重开源轻节流、重经济效益轻生态与环境保护，水污染防治与水资源开发利用相脱节问题依然存在；水资源规划制度未能得到应有的重视和执行，致使水资源的合理利用、优化配置受到一定影响；水资源管理体制上未能真正实行统一管理，影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥。部分地区在充分发挥制度的积极作用以及化解制度建设的难点方面，存在局限性，对制度推行过程中遇到的阻力认识和准备不充分，存在制度实施效果不佳、制度难以深化的问题。
　　4正在研究、制定的节水型社会制度
　　（1）完善节水型社会建设管理办法。节水型社会建设是政府的责任，政府的强制推动和宏观调控是推动节水型社会建设的关键。需要尽快制定《节水型社会建设管理办法》，明确政府各部门的职责和任务，充分发挥各级政府和各部门职责，把节水型社会建设目标纳入各部门、各单位日常管理和工作考核之中，形成政府推动、水利部门主抓、全社会支持、用水户积极参与配合的工作格局。使得各部门真正形成合力，方能使节水型社会建设早建成效。
　　（2）完善水资源保护制度、严格控制排污总量。随着工业化、城市化进程的加快，水污染加剧，水环境逐渐恶化，应将节水防污作为节水制度建设的重点。在保护中适度开源，提高用水效率和效益，从源头上减少污水排放量，改善水环境。科学核定各个水域纳污能力，确定入河污染物排放总量控制指标，制定和完善水功能区管理办法，实行河流纳污总量控制。加强和推进农村饮用水水源保护，划定水源地保护区和供水工程管护区范围，加强定期水质监测，建立农村水源和水体监测网络，制定和完善水资源保护相关制度。严格地下水管理，划定地下水禁采区和限采区，落实地下水开采总量控制计划，严格控制深层地下水利用。完善水污染突发事件应急预案制度建设，建立应急处置机制，提高应对突发性水污染事件的能力。
　　（3）完善节水基金制度。节约用水是一项综合性很强的系统工程，需要大量基础工程建设，必须有相当的经济投入比例，可以通过节水基金制度，逐步建立起多元化的节水投资和融资渠道，增加投入，加快节水工程建设，提高用水效率。政府要加大对节水工程和节水术研究的支持，利用部分水资源费等资金，建立节水奖励基金，用于节水防污工作。改革节水防污投入机制，鼓励民间资本参与，引导全社会投资节水项目，鼓励多渠道融资，加大对节水技术创新和节水工程的投入。要建立节水激励和补偿制度，特别是农业节水补偿机制。制定利用再生水和矿井水生产企业等税收优惠政策，减少新鲜水的用量；财政要支持节水防污产业和产品的发展，将节水环保设施和产品纳入政府采购目录。
　　（4）建立公共参与机制。节水型社会的创建是一项大规模的公益性事业。它涉及到不同地区、行业、产业及不同用户，关系到人口、资源、环境的协调发展，也与千家万户的根本利益息息相关，更需要全社会的共同参与。公众参与制度是符合环境资源管理特点的富有成效的制度，也是节约用水的重要途径之一。因此在节水制度构建过程中需要完善公共参与制度，充分调动广大用水户参与水资源管理的积极性，提高人们的节水意识和节水能力，促进全社会、全方位的节水。
　　（5）建立节水产品准入制度。《水法》及《宁夏节约用水条例》等法规对#p#副标题#e#建设项目执行“三同时”制度都有明确的规定，是水行政主管部门行业节约用水管理的重要措施，也是节水工作关口前移的重要手段。需要进一步完善“三同时、四到位”用水节水评估制度，建立健全节水产品认证、准入和淘汰制度。制定节水设施验收管理办法，推广先进的节水产品和工艺流程，制定推荐(或强制)更换使用节水器具的有关政策，规范节水产品生产和流通市场，扩大节水产品的市场份额。制定《节水型灌区考核标准》、《节水型企业技术考核标准》、《节水型社区定量考核标准》及《节水型学校定量考核标准》等相关节水管理考核标准，推进节水型社会载体建设。
　　5制度建设的成效
　　通过节水型制度研究和建设，促进了宁夏节水型社会建设步伐，节水型社会建设的长效机制正在形成。结合水资源配置工程建设，宁夏水资源利用效率和效益得到提高，全区耗水量始终控制在40亿m3的耗黄指标以内。2007年全区总引水量为71.02亿m3，比2005年减少了7.05亿m3，万元GDP用水量由2005年的1288m3下降到2007年的851m3，工业万元增加值用水量由2005年的151m3下降到2007年的108m3。灌溉水利用系数由0.36提高至0.40，城市节水器具普及率由40％提高到2007年的60％，城市污水处理率由2005年的20％，提高到2007年的60％，节水型社会建设初见成效。
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　　作者简介:陆军、男、1963生、工程师、主要从事水资源和节约用水管理工作。