深圳市旧工业区升级改造的现状及改进措施探讨__墨水学术,论文发

所属栏目：推荐论文发布时间：2011-02-25浏览量:127

副标题#e#       摘  要：深圳市较早开展旧工业区升级改造工作，但目前效果欠佳。本文通过追溯深圳市旧工业区的历史与升级改造的阶段，分析深圳市旧工业区升级改造的现实困难，并结合深圳市的实际情况提出了相应的改进措施，力求一方面推进深圳市旧工业区升级改造工作，另一方面为其他城市的旧工业区升级改造工作提供借鉴。
关键词：旧工业区；升级改造；深圳市
改革开放后，深圳市经济的快速发展消耗了大量的土地资源。特别是随经济发展而冒出的大量旧工业区，既存在土地利用效率低、投入产出少等问题，又存在环境景观差、安全隐患多等问题。为打破土地资源约束的瓶颈，推进工业用地二次开发和集约利用，深圳市较早开始了推进旧工业区升级改造工作。
一、深圳市旧工业区的历史与升级改造阶段
   （一）深圳市旧工业区的历史
        从上世纪80年代开始，深圳市逐步建立了较多不同种类的工业区，既包括国家级、省级和市级的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区（如深圳市高新技术产业园区、广东福田保税区、深圳出口加工区等），也包括区级为招商引资建立的工业区、镇里为发展经济建立的工业区、一些村为壮大集体经济在自有土地上建立的厂房区。随着时间的推移，其中部分工业区由于经济环境变化、产业周期变化、建筑与设施落后老化等原因沦为旧工业区。
旧工业区为深圳的经济建设与社会发展做出了不可磨灭的贡献。作为当年“三来一补”企业落地的重镇，深圳建立工业区所带来的“筑巢引凤”效果非常明显，大量的企业落户深圳，开创了工业化进程的奇迹，大大加快了深圳经济的发展。从社会发展的角度看，一方面通过建设旧工业区实行“三来一补”，深圳市为全国提供了对外开放、招商引资的历史经验和现实模板，另一方面旧工业区在财富增长过程中实现对农村转移支付的同时，还提供了众多的就业机会，促进了社会的和谐发展。
（二）深圳市旧工业区升级改造的发展阶段
深圳市旧工业区升级改造工作大致经历了三个发展阶段：
1.探索阶段（1993年4月～2008年3月）
1993年4月，国务院发布《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》（国发＜１９９３＞３３号），将设立开发区的审批权上收国务院和省、自治区、直辖市人民政府，并要求各省、自治区、直辖市人民政府将检查清理各类开发区的工作情况报国务院办公厅。工业区的发展由此受到政府调控，建设步伐放缓，升级改造旧工业区工作进入摸索阶段。随着经济的持续发展，在土地资源瓶颈的强烈约束推动下，2007年3月30日，《深圳市人民政府关于工业区升级改造的若干意见》（深府〔2007〕75号）出台，标志着深圳市对旧工业区升级改造工作的摸索取得重要成果。
2.试点阶段（2008年3月～2010年12月）
2008年3月6日，广东省深圳市人民政府办公厅发布《广东省深圳市人民政府办公厅关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见》，决定将天安数码城厂房公寓区、福田燃机电厂、金地工业区、水贝国际珠宝交易广场、特力吉盟黄金首饰产业园区、马家龙工业区、永新工业区、福永第一工业区、黄阁坑工业区、太平洋工业区、茶光工业区（扣除政府储备用地部分）等11个工业区升级改造项目（总用地规模约88公顷）列入工业区升级改造试点项目予以推进。此举标志着深圳市旧工业区升级改造工作从探索阶段转入试点阶段。此后若干年内，深圳市将全力推进工业区升级改造试点项目，并积累经验，制定完善相关政策，以为在全市铺开推进做准备。
3.全面铺开阶段（2011年1月～2020年12月）
       依据《深圳市工业区升级改造总体规划纲要（2007－2020）》（征求意见稿），预计从2011年开#p#副标题#e#始深圳市工业区升级改造工作将从试点阶段转入全面铺开阶段，并随着深圳面临的“土地、资源、人口、环境承载力四个难以为继”、产业结构调整、城市功能提升等的压力将逐步加快速度，一直持续到2020年。
二、深圳市旧工业区升级改造的现实困难
（一）利益博弈全程束缚
       旧工业区升级改造涉及的利益主体较多。旧工业区产权收购阶段的利益相关方包括当地政府（代表国家）、原农村集体、生产性违法建筑所有人、租用厂房的企业、配套设施的业主等；旧工业区改造阶段的利益相关方包括改造工程意愿承包者、厂房工人、邻近居民等；旧工业区升级后运营阶段的利益相关方包括当地政府（代表国家）、改造主体（产权主体）、厂房租用方等。
在旧工业区改造的全过程，利益相关方展开激烈地博弈。按照目前的政策，深圳市旧工业区升级改造类型以“以工改工”为主。如果改造不能给当地引入新的产业，提高GDP水平，当地政府就缺乏组织工业区改造的动力。如果产权收购的收益未能远高出租金收益，原农村集体、生产性违法建筑所有人可能宁愿保持原样甚至反抗，也不愿意进行旧工业区升级改造。收购过程如果没有平衡好租用厂房的企业、配套设施的业主、厂房工人等的利益，就会遭到他们的抵制，甚至引发群体性事件。改造阶段招投标方式、对周围环境的影响，会涉及改造工程意愿承包者、邻近居民等的利益。旧工业区升级后的运营方式处理不当，可能造成国有资产流失、改造主体（产权主体）经营困难、厂房租用方压力大等问题。
（二）完善部分工业区产权手续较为艰难
      《广东省深圳市人民政府办公厅关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见》（深府办（2008）35号）规定：由于特区外长期存在的土地二元化结构和粗放式发展模式，宝安、龙岗两区工业区产权不清晰现象较为严重，此类试点项目推进过程应先梳理改造区域内的产权状况，按照“两规”及其它政策进行确权后再实施改造。而根据在宝安（包括光明新区）、龙岗两区调查结果，关外大部分工业区的建设背景较为复杂。区级设立的基地可能仅有一些会议纪要和批文，没有完善其他土地、规划、消防等方面的手续。一些镇或村里当时以集体决定就建设的旧工业区，没有任何上级批文。按照“两规”及其它政策进行确权的工作进展较为缓慢。如何完善手续、理顺这些旧工业区的产权关系是一个非常艰难的过程，而没有理清则升级改造改造工作就不能展开。
（三）成本较高而收益风险较大
        依据《深圳市人民政府关于工业区升级改造的若干意见》（深府〔2007〕75号），深圳市旧工业区升级改造主体为依法取得工业区改造项目范围内全部产权，或者已与工业区改造项目范围内全部产权单位签定委托改造或合作改造协议的法人企业。依据《广东省深圳市人民政府办公厅关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见》（深府办（2008）35号），深圳市旧工业区升级改造必须坚持“工改工”的原则，改造后的工业园区以自用为主，严格控制出租，不得申请。
因此深圳市旧工业区升级改造的成本包括取得工业区改造项目范围内全部产权的费用、编制改造项目产业规划和升级改造专项规划等报建费用、改造工程费用等，成本较为高昂。深圳市旧工业区升级改造主体的收益主要包含在改造后的企业运营收益中（自用方式）和租金收益（出租方式）中。由于产业发展受经济周期等多种因素的影响，未来的企业收益和租金收益均不稳定，风险较大。
三、深圳市旧工业区升级改造的改进措施
（一）建立旧工业区升级改造利益评价与平衡机制
建立旧工业区升级改造利益评价与平衡机制，在项目的准备阶段对每个旧工业区升级改造备选项目进行全面的、系统的利益#p#副标题#e#评价，预测升级改造中可能遇到的利益相关者和利益博弈现象，并制订相关政策，理顺处理程序，约束其中的违法行为，保证项目的进度。
（二）加快关外生产性违法建筑确权工作，完善旧工业区产权手续
  按照“两规”及其它政策推进关外生产性违法建筑确权工作，理顺这些旧工业区的产权关系并完善手续，才能按照规定全面铺开升级改造工作。另外，借助上述确权工作也可以全面掌握镇里或村里集体建设的、没有上级批文的旧工业区信息，为制定旧工业区升级改造规划、开展旧工业区升级改造工作打下基础。
（三）降低准入门槛，鼓励民间资本进入旧工业区升级改造
    建立较为规范的旧工业区升级改造程序和较为宽松的竞标条件，降低准入门槛，鼓励民间资本进入旧工业区升级改造，扩大旧工业区升级改造的潜在主体。完善《深圳市工业区升级改造总体规划纲要（2007－2020）》（征求意见稿），明确旧工业区升级改造单元，并向社会公开旧工业区升级改造单元周边的产业发展规划、拟建公共配套设施等信息，方便公众全面了解改造区域的现状和前景。
（四）加大行政和融资支持力度，增加旧工业区升级改造的驱动力
全面梳理规范旧工业区改造中涉及的行政事业性收费和经营性收费项目。对经认定的旧区改造地块，应制定减免相关税费和配套费的相关办法。加大融资支持力度，探索多元化融资方式，鼓励和吸引社会资金参与旧区改造。通过加大行政和融资支持力度，可以提高旧工业区改造主体的成本承受能力，增加旧工业区升级改造的驱动力，加快旧工业区改造进度。
（五）学习先进改造理念和改造方法，结合产业发展路线加速改造进程
学习国内外基础设施更新、科技推动、文化熏陶、发展旅游业等先进的改造理念，借鉴如由“只能工改工”改为“可工改综”、由“全面拆除重建”改为“综合利用”等旧工业区改造办法，并结合深圳市融合发展高新技术产业和先进制造业、加速发展金融物流与文化产业的产业发展路线，因地制宜地全面加速深圳旧工业区升级改造的进程。

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