推荐论文：从规划管理的角度探索控制性详细规划编制存在的问题__

所属栏目：推荐论文发布时间：2011-02-25浏览量:133

副标题#e#摘要：结合规划管理工作实践，分析了当前控制性详细规划编制模式存在的问题，提出了一些经验和启示，为控制性详细规划编制改革进行了有益的探索。
　　关键词：控制性详细规划编制规划管理
　　控制性详细规划是当前我国城乡规划体系中非常关键的一个层次，它通过图文结合的方式，明确土地利用性质，细化建设控制指标（包括容积率、密度、高度、绿化率等），提出各项建设引导要求，作为规划管理部门日常审批工作的直接依据。控制性详细规划（以下简称控规）作为规划编制和管理的交汇点，其编制的水平高低将直接影响到规划管理的质量和效能。
　　众所周知，当前各地规划管理部门经常成为大众以及各类媒体谴责的对象，面临着巨大的压力。归纳一下当前对规划不满的声音主要来自体现三个方面：1、在各地普遍性的群众评议政府机关活动中，规划管理部门名次一般较为落后；2、建设单位（即有建设行为的各类利益主体）反映规划管理部门效率低，管理中要求过于严格；3、区、县政府（包括各类开发区、指挥部等机构）的招商引资工作被规划一票否决，导致对规划管理部门的不满。
　　作为规划管理的一线工作人员，从事具体的管理工作，为建设单位服务，直接面对各种建设矛盾。造成当前规划管理困境的短板是哪根呢？结合自己实际工作经验，我认为是直接作为规划管理依据的控规的编制。
　　首先从两方面来看我们现行的规划编制存在的问题：
　　一是规划编制的模式过于粗糙，已经不适应现在精细化管理的要求。随着社会经济的不断发展，公众意识的不断提高，规划管理已经逐渐体现其公共政策的特点，作为城市最重要的公共政策之一，其涉及很多方面，而不是仅仅审批建设工程。城市规划既然作为引导城市发展的公共政策，就必须是长期的、具有控制作用的、行之有效的运行机制和监督工具，这绝不是简单的工程技术手段所能达到的表面的目标。而我们现在的规划编制还停留在初级的平面规划阶段，无论其编制过程和成果模式都非常粗糙。经过多年的努力，我局规划管理的水平也水涨船高，逐渐趋于精细化。编制过程上的粗糙表现在时间短，编制量大（包括单个规划编制项目的范围面积过大），这一点从现在规划院蒸蒸日上的业绩也能体现出来。规划人员看现场基本是走马观花，收集的材料主要来源于规划局包括上位规划、已批用地情况，在实地调查和走访等方面投入很少，然后规划设计人员就闭门造车，甚至规划文本的文字说明部分，经常采用直接复制的手法。
　　二是规划编制的过度市场化，随着规划设计研究院的改制和众多民营设计单位的兴起，市场竞争非常激烈，使得规划编制单位已经越来越远离规划编制“研究”的性质。因为市场竞争中的企业是以追求利润的最大化为目标，它所关心的是效率，就必然生产标准化的产品。城市不仅是社会和经济活动的场所，而且更是历史和文化的载体，城市规划是公共产品，但绝不是简单技术产品。城市规划不仅是作为城市公共资源分配的一个过程，而且作为城市文化的保护者、创造者，作为企业是无法承担这样的公共责任和历史责任的，因为作为企业是以赢利为目的，特别是企业对产品的一致性要求恰恰是与城市极具地域特色的历史文化内涵所背道而驰的，今天我们所看到的千城一面的现象就是生产标准化最好的说明。更进一步来讲，规划设计院也好、规划设计公司也好，不仅他们自身的价值观千差万别，而且他们对利益的追求必然会使得规划编制受到各相关利益主体的影响。所以说，编制规划的过度市场化会影响城市规划作为公共产品的公平与公正，更别说对历史与文化等城市本身内涵的继承与发扬了。
　　其次从规划管理的角度来看，在组织编制工作方面的问题。
　　一般规划局主要工作可以简单的分为组织制定规划和实施规划，实施规划主要就是建设工程的具#p#副标题#e#体管理工作，在这方面规划管理部门都在努力提高管理水平，投入了大量的物力和人力，如建立规划管理信息系统。与建设工程管理相比我认为在规划的组织编制方面的人力投入的还非常薄弱，尤其是在直接作为审批依据的控规编制方面。虽然我们也作了很多工作，制定了很多的技术标准。但是与我们的建筑管理相比来说还有很大的差距，因为前者是后者的基础，我认为我们现在的建筑审批管理工作上的好多问题就是因为在前期规划上研究的不够深入导致的，比如很多控制指标不符合实际操作要求，甚至自相矛盾等相当普遍的问题。
　　为了使规划落到实处，防止和审批之间的出入，南京市规划局推行了各项规划都必须经过分局核对认可的制度，这个办法的有好的一面，因为分局对自己所服务的区域非常熟悉。通过分局核对，使得分局在已核发的用地以及要点的要求方面对规划做了补充完善。但随之而来的问题是我们变成了规划设计单位的审核，随便一个草稿就要求分局核对，里面甚至充满了低级错误，多次指出修改的地方也不修改（有的是因设计人员变动，其内部衔接问题）。一旦出现问题就说分局核对过了，分局应承担责任，分局觉得规划有问题的话，分局提要求，规划设计单位的态度是很好，你说吧我改，全听你的。建议明确分局和规划设计单位在核对规划上的职责，同时对规划编制单位这种极不负责的做法进行制约。
　　南京市规划局目前把编制控规的权力下放到各个分局，实践证明这种做法是十分行之有效的，因为在分局这个执行层面上，在控规的作用越来越重要。以笔者所在的城南分局（主要负责雨花台区规划管理）为例，从2004年开始在连续两年的努力下编制了8个控规，实现了雨花台区控规的全覆盖，可以说直接奠定了我们审批的基础平台。2006年在控规的全覆盖的基础上完成了控详整合拼接工作，可以说是进一步巩固提升了这个平台、搭建了审批依据的主骨架，当然在如此短的时间里完成了一百多平方公里的控规，其实用性或者说是对审批工作的指导价值还需进一步研究和夯实。随着这两年各个单项公共(含市政)设施专项规划（如全市的中小学校园用地控制规划，公交停保场、枢纽站、首末站用地规划的编制，由此组成的规划控制的骨骼脉络逐渐完善。
　　最后，结合工作对规划编制提几点建议。
　　第一，基于我们现在虽然强调主动服务，其实在具体项目的管理上还是在很被动地应付各个方面的要求。我认为，与其在具体项目上被动，不如在规划制定时就主动应对，结合自己的管理经验，设想地块将来会面对的问题和开发改造的困难，先期提出应对措施，哪怕这样的预见性措施并不成熟。建议以控规整合为基础，在保证在维护公共利益的前提下，结合项目主动研究地块的规划实施可行性。对于没有项目的地块，建议要多渠道主动了解当地政府发展意向和招商信息，做到主动应对。
　　第二，由于分局目前承担大量的建筑审批工作，而在规划的编制工作上我们依然扮演着组织者的角色，大部分工作依靠规划设计单位完成。由于规划设计单位没有管理方面的经验，采用的是“平铺”的办法，不善于根据特点把握对待不同地块的情况。建议在编制的规划的过程中，分局的经办人员要结合具体项目，发挥自己的主观能动性和预见性，对某些地区提出比较具体的研究要求，而不单单是最后再核对规划，分局变成了对规划设计单位的审核。作为工作一线人员，不仅仅要组织规划编制，更要参与到其中来，以增加规划编制实用性和有效性。只有这样才能真正做到理论结合实践，并将理论更有效地运用到实际工作中。
　　参考文献
　　[1]周岚叶斌徐明尧探索面向管理的控制性详细规划制度架构-以南京为例城市规划2007.3
　　[2]蔡震我国控制性详细规划的发展趋势与方向硕士学位论文
　　[3]任璐我国控制性详细规划的理论研究与实践探#p#副标题#e#索硕士学位论文