所属栏目：房地产论文范文发布时间：2011-02-25浏览量:123
副标题#e# 【内容提要】我国现行立法关于征收补偿，主要是对土地征收的直接损失进行补偿，这有失公允。此外，还应该对未涉及的残地损失、工事费用、移迁费、营业损失与租金损失和土地承包经营权以及失地农民的社保权益等进行补偿。我国土地征收补偿立法还应从这三个角度来完善补偿范围的相关规定。
【关键词】土地管理征收补偿 间接补偿
征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。在征收所造成的损害问题上，现行通常采用征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。
一、我国土地征收补偿范围比较狭窄
根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。
根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：
（一）从被征收土地的财产损害角度分析，残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。
法治水平不高是导致这一偏颇的主要原因。我国法治本土资源匮乏，公法制度不发达，平等、公正、权力制约、保障人权等理念缺失。反映在土地征收补偿方面，不仅没有完整的法律规范，立法滞后，而且已有的规范不合理、不公正，缺乏对农民权利的重视和保护。当公共利益和农民利益对立时，常以牺牲农民利益为代价。另外，我国的程序制度不健全，农民在征地补偿中没有平等的话语权，加之农民的组织程度低，司法救济制度又极不完善，从而导致了征地补偿领域的混乱和对农民的损害。
（二）从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地#p#副标题#e#他项权利之损失给予补偿。在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的现象：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。
与之相关的是：（1）漠视私权的集体本位传统。在我国漫长的封建专制社会中，私权的地位从来没有受到过尊重。中国传统儒家的大一统思想突出一个“合”字，个人必须服务于国家。这种传统观念对中国的影响深远，可以说，中国从古到今都没有私权生长的土壤，君主、国家、集体都是比个人更加重要的概念。这样的文化传统和背景折射在土地征收补偿制度中自然是牺牲私权以保障集体利益、公共利益。 （2）由于农村集体土地所有权主体虚位的现象依然存在，现实中大多数地区农村集体经济组织已经解体或名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，所谓的集体所有，实际上成了乡、村干部的个人所有，农民的权利被架空，直接反映在征地补偿上就是乡、村干部支配大部分征地补偿费用，使广大农民在土地征收补偿上的权利得不到保障。 （3）公共财政体制不合理。我国公共财政体制不合理，地方尤其是乡镇一级财政紧张。为弥补财政上的缺口，各级地方政府拼命赚取开发商的出价与征地补偿的差价。同时，搞形象工程、招商引资的畸形政绩观念都促使地方政府通过圈地搞开发，压低征地补偿价格，加剧了对农民的损害。
（三）从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。
究其原因是非均衡发展政策。我国自建国以来一直推行非均衡的经济发展政策，实行“城乡分治、一国两策”，人为制造了分割农村与城市、农民与市民的“楚河汉界”。这一非均衡政策缘于前苏联的主流观念：社会主义国家工业资本的原始积累只能来源于工农业产品的剪刀差，等工业化建立起来后，国家再通过政策帮助农民。在中国进行现代化建设的几十年里，政策的天平一直都倾向城市：粮食统购、户籍制度、社会保障……几乎所有政策和措施的好处农民都无缘分享。在现代的土地征收中也沿用了牺牲农民利益换取经济发展的政策思路，牺牲农村发展城市，牺牲农业发展工业。如今，这种非均衡发展政策导致了中国的畸形发展：一部分人迅速走向现代化，而大多数人却与现代化无缘；一些新生企业家、政府官员与城市中产阶层成为“先富起来的一部分人”，而中国社会的最大群体——九亿农民仍然生活艰难，失地农民无家可归涌入城市，更成为城市边缘异样的风景
二、应该扩大完善我国土地征收补偿范围
我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。
（一）把残地损失、工事费用、移迁费、营业损失与租金损失等纳入补偿范围
1. 残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。
2. 工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。
3. 移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。
4. 营业损失与租金损失补偿。
5. 对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。
（二）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围
土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、申请费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。
我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。
为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。
（三）应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围
根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。
家庭联产承包责任制实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。
从社会学角度而言，我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。
征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。
参考文献：
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